邓斌 龚照绮:基层减负的治理困境及梳理

选择字号:   本文共阅读 126 次 更新时间:2021-11-08 01:30:35

进入专题: 基层减负  

邓斌   龚照绮  

   摘 要:“欲筑室者,先治其基。”自习近平总书记2017年提出“解决一些困扰基层的形式主义问题,切实为基层减负”的重要论述以来,基层工作的运行效率得到了有效提升,但在实践中仍有较多问题亟待解决。当前“基层减负”改革已进入深水区,通过对C市Q区市场监督管理局的相关工作记录进行实证考察后,发现文件数量繁多与客观工作需要的矛盾、人员配置不均与基层编制紧缺的矛盾、监督考核“痕迹管理化”等形式主义顽瘴痼疾成为限制基层工作人员积极性的重重枷锁。而产生上述问题的原因在于部分干部政绩观异化、考评机制存在制度瑕疵、链路信息不对称等。若要继续深化“基层减负”,提升治理能力,则需要通过统筹制度弹性与刚性约束、完善激励评价与考核机制、发展技术赋能与数据矩阵治理等路径來实现。

  

   关键词:基层减负;实证研究;治理路径

  

   基金项目:重庆市高校哲学社会科学协同创新团队“党内法规与国家法律有机衔接协同创新团队”(2020YBZX17);重庆市哲学社会科学一般项目“新时代党内法规和国家法律有机衔接研究”(2020YBZX17)。

  

   [中图分类号] D668 [文章编号] 1673-0186(2021)009-0111-011

  

   [文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.008

  

   一、基层减负问题缘起与解析

  

   基层减负一直是国家治理的重要命题,我国在基层减负方面做了大量工作,也颁布了许多有关文件。破除形式主义,切实为基层减负,有助于提升基层工作人员的获得感与幸福感。本文以基层市场监督管理局存在的形式主义为研究对象,挖掘其形成背景、原因及不良影响,提出解决方案,有助于从小切口入手总结并提炼出具有一定普遍意义的解决路径,为实现基层减负提供有益样本和参考。

  

   (一)问题的提出

  

   党的十八大以来,习近平总书记就促进“基层减负”作出了一系列重要指示。2017年,习近平总书记就新华社《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》一文作出重要批示;2019年,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的重要通知》,明确将2019年作为基层减负年;2020年中共中央办公厅又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》;2021年,习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上指出,要毫不松懈纠治“四风”,坚决防止形式主义、官僚主义滋生蔓延;2021年3月9日,中央纪委国家监委网站使用了“推动基层减负走深走实”的相关表述;2021年4月28日,中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。通过对C市Q区市场监督管理局相关人员、材料进行走访梳理,笔者就深化“基层减负”问题痛点进行梳理。以C市Q区市场监督管理局相关会议纪要、调研报告、考核计划为参考样本,就基层负担的表现形式、问题成因及治理路径展开论述,以期为“基层减负”提出具有现实可操作的治理进路。

  

   (二)研究背景

  

   随着经济社会的快速发展,形式主义与官僚主义现象在基层工作中越发普遍。在基层治理中,上述现象大多表现为公务人员应付填写已有数据表格,一个工作目标下达需经多次会议重复叠加,为应对考核过于强调“做事留痕”等。显然上述现象的出现不仅大量浪费了基层工作人员的时间与精力,加剧了基层行政负担,而且影响了基层行政效率,导致百姓满意度下降。基层的“文山会海”“痕迹主义”“压力下坠”等形式主义问题,让基层工作人员苦不堪言。同时,上述治理难题亦会给基层行政部门带来各种消极影响,乃至严重阻碍了经济社会的发展。在基层行政机关中,市场监督管理局由于近年来实施的机构改革,使得其内部矛盾较其他基层行政机关更为凸显。为此,以基层市场监督管理局作为基层减负的研究对象具有典型性与代表性,同时研究市场监督管理局的基层减负问题亦成为当前一个迫在眉睫的任务。

  

   (三)重要性和必要性

  

   当前,国家对形式主义与官僚主义问题相当重视,所以在近年来印发了大量针对基层减负问题的通知。重复无用的文件、资料和事项分散了基层工作人员的注意力,权责不一致也导致部分工作人员不愿意发挥真才实干和承担责任,又或通过各种方式来应付监督与检查。显然,基层减负已经迫在眉睫,对基层减负的研究,可以给基层治理乃至国家治理带来更多参考价值。基层减负不仅影响着地方的治理效能,更直接关系着国家治理能力,因而,必须不断地推进基层治理的减负,以此来提升国家治理的效能。国家治理效能得到新提升亦是“十四五”时期经济社会发展的主要目标,那么,为了实现这一目标,应当加强基层治理的高效与实效性,切实做到持之以恒为基层减负。

  

   作为国家治理的直接实施者、治理效能的终端控制者,基层工作人员不仅要领会领导的工作精神,更要面对广泛的人民群众,明晰群众所需。这自然导致各种工作负担向着基层工作者们扑面而来,常见的表现形式有:政绩观的错位导致的痕迹管理及低效率、官僚风和形式风促使工作层层加码、多领导管理加重基层工作压力等现象。上述问题如果得到改善便会推动基层治理能力的提升,从而进一步推进全面深化改革,并有利于基层治理体系的创新,这一系列的发展需要离不开基层减负的助力。基层是我国坚实的地基力量,它具有强大的生命力与活力[1]。习近平总书记说过:“把干部从一些无谓的事务中解脱出来。”[2]诚然,广大干部必须从琐碎、无效复杂事务中解脱出来,将时间与精力运用于基层治理工作的创新上,方能充分调动创造性、主动性。所以,从国家立场与基层干部立场来讲,健全基层减负常态化机制具有一定的必然性。

  

   二、学界对相关问题研究综述

  

   国内外学界近几十年来都有研究过行政负担问题,国外学者对于此类研究更早,且有大量理论与实证做支撑,相对国内学界的研究成果更为丰硕。近几年,我国关于此类研究的热度才开始攀升,形成不少有价值的成果。但总体来说,此类研究还未形成学界共识,缺少得到普遍认可的概念、研究范式,因此,大体上可以说基层减负、行政负担等相关问题的研究尚处于初步探索阶段,还有较大的理论研究空间。

  

   (一)国外研究进展

  

   国外研究相较于国内时间更早一些。由于制度和体系的差异,与基层减负主题更为切合的是繁文缛节(red tape)与行政负担(administrative burden),域外国家对该现象进行了大量实证和理论研究,并总结出了具体表现形式和解决路径。

  

   1.繁文缛节

  

   对繁文缛节的系统研究是由布坎南(Bruce Buchanan)开始的,其在1975年出版的著作《繁文缛节与服务伦理——公共管理者与私人管理者的一些意想不到的差异》中认为,通常来讲,人们会认为私营组织的繁文缛节多于公共组织,公共组织成员拥有不同于私营组织的服务伦理或服务动机。在其中,他发现一个问题:公共组织的繁文缛节竟然比私营组织多,他的发现致使后来的学者对公私组织部门间进行大量的差异对比研究,比较繁文缛节在不同组织的多寡和起因[3]。关于考夫曼(Herbert Kaufman)1977年出版的书籍《繁文缛节:起源、使用、滥用》对繁文缛节的研究,飞利浦在书评中总结到:考夫曼没有刻意去研究他的理论联系,反而试图定义、分类,并探讨归纳繁文缛节的现象。在他的实证研究中,他揭示了所需的联系,因此,他表明繁文缛节是在某种程度上的一个不可避免的后果的公共行为,并在一定程度上是必须要伴随着官僚组织的[4]。1993年,美国国家绩效评估委员会(The National Performance Review)发布了报告《从繁文缛节到结果:创造一个少花钱多办事的政府》,该份报告指出政府已经不能再承受更多的支付了,所以要解决该问题必须剪切掉繁文缛节,改变国家的官僚主义文化,消除自满与特权形式,并鼓励主动性与授权形式,从而建立起节约型政府[5]。可以看出学者和有关的政府组织等都对繁文缛节有较为深刻的研究,尤其在1993年伯兹曼(Bozeman)发表了《政府繁文缛节的理论》,他认为尽管人们普遍认识到“繁文缛节”对组织行为和影响的重要性,但理论发展仍不足,所以对繁文缛节的概念进行了界定[6]。这次理论的提炼将关于繁文缛节的学术研究推向高潮,此后,越来越多的中外学者探究繁文缛节,这也成为行政管理方向比较热点的研究主题。

  

   2.行政负担

  

   行政负担是与繁文缛节相近的概念但又有不同,行政负担的概念更加具有实践指向性,体现了一种绩效管理理念。许多国家因为行政负担焦头烂额,采取了许多措施。关于行政负担方面的研究,可大致分为三类:

  

   第一类,部分学者对行政负担的概念进行了学理构造,例如:2014年汤姆·克里斯滕森教授与其他几位学者合著发表《行政负担:行政国家中的服从、学习和心理成本》,文中提出了两个理论贡献,一是我们将行政负担的概念发展为理解公民如何体验国家的一个重要变量,行政负担被概念化为公民在与政府互动中所经历的学习、心理和合规成本的函数。二是行政负担是政治的场所,即个人的行政负担水平以及国家和个人之间的负担分配,往往是经过深思熟虑的政治选择的结果,而不仅仅是历史偶然或疏忽的产物[7]。第二类,探寻行政负担减少所带来的影响,唐和维尔维杰撰写的《减轻欧盟的行政负担》一文为了评估行政负担减少四分之一对欧盟生产和繁荣的影响,CPB与WorldScan不仅在荷兰,而且在整个欧盟进行了一系列模型模拟,长期来看,欧盟减负四分之一导致实际国内生产总值增长1.7%。这种国内生产总值的结构性增长大致分为三个部分:对劳动生产率的直接影响导致实际国内生产总值最初增长1%;在增加资本投资的情况下,实际国内生产总值长期增长1.4%;额外的研发支出进一步将实际GDP提高到1.7%[8]。以上数据可以得出行政负担减少反而增加GDP。第三类,构建某种模型来衡量、评估行政负担,《通过标准成本模型评估行政负担:意大利经验的启示》作者卡瓦洛和马尔泰利参与的通过标准成本模型(SCM)测算行政负担意大利试点项目在实施过程中出现的一些迹象总结出一些结论,SCM是一个潜在的有用的工具,它的巨大优势主要在于其务实的方法和对量化目标的承诺可能在简化方面产生更多的结果,但同时也可能是弱点的根源。专注于对负担的狭义定义,并将数据收集限制在少数业务部門,如果机械地实施,可能会产生一些误导性的结果。模型的一些基本概念也需要更严格的定义,以便在不同的国家得到一致的应用[9]。

  

(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 基层减负  

本文责编:陈冬冬
发信站:BOB体育平台_bob10app_bob中文(//www.choiceteeshirts.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接://www.choiceteeshirts.com/data/129530.html
文章来源:重庆社会科学 2021年9期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

BOB体育平台_bob10app_bob中文(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非BOB体育平台_bob10app_bob中文网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved BOB体育平台_bob10app_bob中文 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统