刘守英 颜嘉楠 冀县卿:集体地权制度下农地合约选择与经营体制变迁——松江集体村社型家庭农场的案例分析

选择字号: 本文共阅读 383 次 更新时间:2021-03-19 08:53:34

进入专题:集体地权农地合约

刘守英( 进入专栏) 颜嘉楠 冀县卿

   集体所有制与地方性制度约束影响农地合约的可选择性和不同主体之间的权利配置,导致新古典意义的“农地市场化流转—规模经营—农业绩效提高”路径难以实现,因此,“三权分置”改革后,不同农地合约结构对制度绩效的影响备受关注。在集体地权可分割、乡村治理体系转型的前提下,本文构建了一个农地合约结构与制度绩效的分析框架,并对松江集体村社型家庭农场进行了案例分析。研究发现,在“地方政府—村社集体—农户”阶梯型农地合约结构下,若相关利益主体围绕集体共有农地资源达成一致协定并能实现共同获益,集体共有产权下的农地合约可以提高制度绩效。案例分析也表明,集体村社型家庭农场合约结构使集体所有权和代理权更加明晰,农户承包权利益置换得以实现,农地经营权得到保障,从而提升了农业绩效。


问题的提出


   中国农地集体所有制自建立以来,农地权利经历了不断分割与合约再议定,直至农地所有权、承包权和经营权的“三权分置”被确立为下一阶段农地改革的基本方向。主流经济理论认为,在完全市场条件下,土地要素会从土地净收益率低的农业经营主体流向土地净收益率高的农业经营主体,直到不同主体的土地净收益率相等时,土地资源配置达到最优。此时,农业经营主体内部土地经营的边际成本等于预期的贴现边际收益,投资收益达到最大(杨小东,2009)。随着经济结构变迁,农业劳动力逐渐转移至非农部门,由此产生的个人间、部门间的收入不平等可以通过高度灵活、有效的要素市场,特别是土地要素市场来解决(Deininger and Jin,2005)。姚洋(2000)、Deininger(2003)的分析表明,当其他要素市场完全时,运行良好的土地租赁市场相较于行政性土地调整更能实现资源配置的优化,从而提高农业生产效率和社会公平性。中国自20世纪80年代初实行农地改革以来,一直在按照农地市场化逻辑推进农地制度变迁,其背后的理论依据是,明晰产权、放松管制、鼓励土地承包经营权流转将有利于实现农地资源的优化配置与提高农地制度的绩效。


   但是,市场化交易实现经济绩效的提高需以有效产权论为前提,土地市场配置的效率取决于土地产权的明晰性、完整性和可转让性。若不具备相应的产权条件,农业经营主体将因制度成本过高而降低预期收益,最终减少农业投资(刘守英,1993)。中国农村土地集体所有制条件下,特殊的农地产权结构制约加上其他政策安排的障碍导致农户层面的土地市场效率无法实现。农民集体组织、承包农户以及新型农业经营主体围绕农地资源进行合约议定的成本过高,影响农业经济活动安排和要素投入水平,导致土地经营细碎化、农户普遍兼业化和农业生产要素有效组合难以实现(钱忠好,2008;Ji et al.,2016)。如果制度改革不能解决共有土地上的集体行动困境,无论是提高产权个人化程度的改革,还是依赖政府强干预为导向来提高农业绩效的努力,都将事与愿违。


   中国集体地权制度下相关利益方能否通过合约形成集体农地资源配置的合理制度安排和合意的农业经营体制,是实现农业绩效的关键。伴随改革开放进程,中国已实现从乡土中国向城乡中国的转型(周其仁,2017;刘守英、王一鸽,2018)。随着工业化、城市化的推进,农民与土地及乡村的黏度下降,国家以强制力量直接抵达农民的制度安排效力下降,政府从强制者向合约者的角色转变使农地制度变迁与合约安排出现多样化选择。在中国不同类型地区,已经出现地方政府通过制度供给,改革集体地权结构和农业经营体制,从而提高农业绩效的努力。


   本文分析的上海松江区,就是政府利用农地的集体共有属性进行制度供给,通过集体内部的权利再安排与合约再议定,形成适度规模经营的家庭农场,以此促进农业转型和农业绩效提高的典型案例。松江创设的家庭农场,其经营权主体不同于土地市场化流转后形成的家庭农场经营者,他们仍然作为集体经济组织成员,其农地资源的利用资格、农业规模经营策略和接受的社会化服务均与“集体”密切相关。但是,这个“集体”已经是一个集体制度与村社制度的混合体,前者依赖法定代理权力承担行政和经济功能,后者利用非正式规则约束集体成员行为。因此,本文将之界定为“集体村社①型家庭农场”制度。本文从合约视角分析特定体制框架下地方政府、农民集体组织及农户合约背后的行动逻辑,以及这一合约结构对农业绩效的影响。这一案例也提供了农地“三权分置”与合约结构重构的可能选择。



文献综述与理论分析


   (一)文献回顾


   产权经济理论被广泛运用于农地制度研究中。在一个体制中,产权是经济交易的基础,帮助经济主体形成与他人交易时的合理预期(Demsetz,1967)。提高产权个人化程度的制度通过将外部性内在化,实现对经济主体的激励,从而对经济绩效产生正的影响(Demsetz,1967;Cheung,1970;Alchian and Demsetz,1973)。在具备相应经济条件的情况下,个人化程度越高的农地产权结构具有越强的产权稳定性,有利于提升信贷需求水平、增加土地市场交易、减少土地纠纷与改善农业投资(Feder et al., 1988)。但是,一些基于实例的研究指出,产权理论的上述应用可能存在简单化的情形。首先,农地产权制度实施效果取决于经济先决条件的满足程度。如果现实中存在对产权的强约束,如人地关系、市场准入、信贷供给等条件不成熟,对经营者赋权就难以产生预期的激励效果,政府通过土地确权改变经营者行为的效果有限。基于非洲多国的调查显示,以确权替代习俗土地制度并未获得显著的农业投资增长(Barrows and Roth,1989;Bruce et al.,1994)。再有,当共有产权有明确的进入与退出规则,能够排除集体成员以外的潜在资源使用者(Ciriacy-Wantrup and Bishop,1975;Agrawal,2001),并且提供风险共担机制(Bromley and Chavas,1989;Wilson and Thompson,1993)、规模经济(Quiggin,1993)、收益分配公平性(Quiggin,1993)、降低资源所有者执行规则相关的交易成本(Bromley,1989)等保障时,共有产权可以产生合意的经济绩效。如果共有产权下权利配置的合约使各主体能够应对搭便车、解决承诺问题、安排新的制度、督促遵守规则,它也可能带来良好的经济产出(Ostrom,1990)。这意味着,当理论上的最优条件无法达成时,非个人化的农地产权框架下存在各主体以合约方式改进经济绩效的可能性。


   中国农地集体所有制经历了农地权利的不断分割与再配置过程,通过合约结构的完善来影响农户行为与改善农业绩效。改进集体所有制绩效的合约与国家的乡村治理制度密切相关,作为合约议定方的地方政府、农民集体组织与集体农户之间的关系既由集体地权配置决定,又进一步影响地权合约的议定方式。


   人民公社体制时期,国家对乡村的目标在传统税赋的基础之上额外施加了为社会主义工业化提供资本形成的功能(Bai and Kung,2014)。国家透过政社合一的集体组织对农村要素所有权进行完全控制,以攫取乡村剩余,农户家庭作为乡村经济活动基本单位的地位被集体组织取代(徐勇,2013)。在“三级所有、队为基础”体制下,乡村被正式制度所主导,行政化的公社、大队与小队等各层级集体组织代表国家权力进入乡村,全面制约乡村的非正式制度(刘守英、熊雪锋,2018)。这一时期,乡村是国家行政指令的被动接受者,农民只是国家控制的集体组织的成员,不存在非强制合约议定的条件,导致农业经营低效、农民贫困日益凸显(周其仁,1995)。


   自20世纪80年代起,农地制度从“三级所有、队为基础”体制变迁到“集体所有、家庭承包”体制,国家将生产队集体所有权变为成员集体所有权;集体成员平等地拥有集体土地等份占有、使用、收益、转让权;每个分到土地的农户享有完成国家任务和集体义务后的剩余索取权;家庭代替生产队成为农业经营的微观基础(刘守英等,2019)。国家通过农地承包合约以更低成本获得农产品的需求直接动摇了政社合一体制。为此,国家变革控制乡村的行政组织,原有的人民公社、生产大队与生产队分别被乡(镇)、行政村与村民小组的行政单位取代(何·皮特,2014)。乡镇政府成为乡村治理的主体,职能行使与资金来源高度依赖于集体组织;作为村级自治组织的村民委员会虽然剥离了基层政权性质,但仍然作为国家权力的代理人完成行政任务(刘守英、熊雪锋,2018)。


   2003年起,城乡关系进入“以工补农、以城带乡”的城乡统筹阶段,乡村治理体系进一步转型。一是国家逐步取消对农村收取的各类税费,减轻农村居民负担,加大对农村的财政投入和基本公共服务供给(孔祥智、何安华,2011);二是税费改革使得乡镇政府在乡村治理中的地位被不断削弱(周飞舟,2006),正式制度越发强调村级自治的作用(党国英,2008);三是非正式制度对乡村秩序的影响复归(刘守英、熊雪锋,2018)。与乡村治理制度变革和结构变革相伴随的是农地权利的再分割与再配置,农地承包权与经营权发生自发分离,经营权流入大户、专业合作社和企业等多种主体,自下而上地对国家与集体之间农地资源配置的新合约提出新需求。顺应农地承包权与经营权的自发分割,中共十八届三中全会将农地“三权分置”作为一项顶层制度设计,从正式制度层面明确农地所有权、保障农户承包权与放活土地经营权,旨在为中国的城乡融合和农业现代化提供基础性农地权利体系(刘守英等,2017)。


   政府是中国农地制度变迁中不可或缺的行动者。乡村治理体系变革后,地方政府在农地制度变革中的目的、功能和方式也发生了重大变化。地方政府和集体组织既是农村土地集体所有制下的第二行动集团,又是次生农地使用制度安排的创新者(张红宇,2002)。地方政府会为了改善制度的成本—收益结构参与合约议定,影响集体地权制度变迁合约。为了降低制度运行成本,政府会选择能够降低合约议定前、中、后期交易费用的制度(汪丁丁,1992)。为了获取更高的制度租金,政府会供给对经营者产生更大激励的制度(黄少安,2000)。一旦地方政府明确了“三权分置”的预期成本—收益结构,就会成为推动农地制度变迁和制度绩效实现的关键行动者。


   综上所述,已有文献对农地合约选择的分析基本遵循Cheung(1969)的合约理论逻辑,即在市场化条件的交易费用约束下,所有权主体的合约选择将基于交易费用和风险分散实现利益最大化。但是,在中国当前的情形下,乡村治理体系已经发生正式制度与非正式制度的融合,地权分割受到集体制度的制约,农地合约结构和经营体制安排出现多样化选择。


   (二)集体地权制度下的农地合约选择理论


产权制度本质上是一种约束性安排,对相关经济主体在资源使用中的竞争进行限制(Alchian,1965)。产权在各主体间的分割通过合约来实现,(点击此处阅读下一页)

进入刘守英的专栏 进入专题:集体地权农地合约

本文责编:陈冬冬
发信站:BOB体育平台_bob10app_bob中文(//www.choiceteeshirts.com),栏目:天益学术>经济学>农业与资源经济学
本文链接://www.choiceteeshirts.com/data/125622.html
文章来源:《中国农村经济》2021年第2期

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

BOB体育平台_bob10app_bob中文(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非BOB体育平台_bob10app_bob中文网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright ? 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved BOB体育平台_bob10app_bob中文 京ICP备12007865号-1京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统